Ley Trole 3: Fomento a los grupos económicos, paraísos fiscales y elusión

Jonathan Báez

En la ley Trole 3 se elimina la posibilidad de que las sociedades domiciliadas en paraísos fiscales no se favorezcan de la exención del impuesto a la renta. Así, se elimina de la Ley de Reactivación de la economía, Fortalecimiento de la Dolarización y Modernización de la Gestión Financiera la disposición sexta sobre paraísos fiscales y la exención de impuesto a la renta por dividendos o utilidades.

La “Ley Orgánica para el fomento productivo, atracción de inversiones, generación de empleo, y estabilidad y equilibrio fiscal”, denominada Ley Trole 3 tiene como objetivo la disminución de los ingresos fiscales vía remisión de deudas, exoneración de impuestos progresivos (renta y divisas), aliento a la evasión y elusión fiscal a través de paraísos fiscales, así como el cambio de la forma de contratos petroleros, en otras palabras, disminuir las inversiones en salud, educación, despidos y/o disminución de salarios, pero aumentar las tasas de ganancias de las élites económicas del país.

Respecto a los ingresos fiscales, es sumamente simbólico que el primer artículo de dicha Ley trate sobre la remisión de deudas por concepto de impuestos. Las élites del Ecuador –y América Latina- se caracterizan por su accionar en tres dimensiones fundamentales: i) pugnar por la disminución del tamaño del Estado; ii) no permitir avances en temas laborales y; iii) impedir a toda costa el pago de impuestos –sobre todo progresivos- (Paz y Miño, 2015; 2016). En ese contexto, es importante mencionar que 166 grupos económicos tienen una deuda con el Servicio de Rentas Internas que asciende a más de USD 2.260 millones. Los 10 mayores deudores concentran el 79% del total (con corte al 28 de agosto de 2017). Es decir, el 6% de deudores es responsable del 79% de las deudas, mismas que solventarían las necesidades de financiamiento estatal. Por lo tanto, la remisión beneficiaría a un limitado número de élites al servicio del capital local y transnacional, lo que implicaría un desfalco para las arcas del Estado (Tabla 1).

Tabla 1. Deuda Generada de los Grupos Económicos en Ecuador*

Deudores	N	%	Deuda (millones USD)	%
Principales Grupos Económicos deudores	10	6%	1776.52	79%
Resto de Grupos Económicos	156	94%	483.64	21%
Total	166	100%	2260.16	100%

Nota:* Corte al 28 de agosto de 2017.

Fuente: SRI-Conformación de los Grupos Económicos y su comportamiento tributario.

Elaboración: Propia.

 

En otras palabras, la Ley Trole 3 es claramente un articulado al servicio de las élites. De igual forma, la eliminación del anticipo al impuesto a la renta deja una puerta libre para que la elusión tenga lugar.[1] En este punto es necesario mencionar que la elusión se presenta antes del cobro de impuestos, pues se trata de disminuir a toda costa los ingresos para que el pago de impuesto a la renta y utilidades a trabajadores tenga lugar. Anticipar el pago de este impuesto impide que el proceso de elusión tenga lugar, pues quita el margen de maniobra a los empresarios que no pagan los impuestos que les corresponden.

En ese mismo contexto se inserta la ausencia de acciones sobre paraísos fiscales, excepto que se fomenta su uso. En la ley Trole 3 se elimina la posibilidad de que las sociedades domiciliadas en paraísos fiscales no se favorezcan de la exención del impuesto a la renta. Así, se elimina de la Ley de Reactivación de la economía, Fortalecimiento de la Dolarización y Modernización de la Gestión Financiera la disposición sexta sobre paraísos fiscales y la exención de impuesto a la renta por dividendos o utilidades generados en proyectos públicos en alianza público privada (APP) que decía:

las mismas no serán aplicables en los casos en los que el perceptor del pago esté domiciliado, sea residente o esté establecido en paraísos fiscales o jurisdicciones de menor imposición, o se trate de pagos efectuados a perceptores amparados en regímenes fiscales calificados por la Administración Tributaria como preferentes, salvo que se cumplan los criterios establecidos en el Comité de Política Tributaria mediante resolución general en términos de segmentos, actividad económica, montos mínimos, tiempos de permanencia y estándares de transparencia.

Y se sustituye por “las mismas serán aplicables a todo perceptor del pago en el extranjero, siempre y cuando se cumplan los criterios establecidos por Reglamento y con estándares internacionales de transparencia.” En otras palabras pasan a ser ingresos exentos del impuesto a la renta los dividendos que distribuya una sociedad local a favor de una sociedad extranjera, aun cuando se encuentre domiciliada en paraíso fiscal. Además, ante una ausencia de legislación mundial sobre paraísos fiscales, los estándares internacionales no funcionan en absoluto, por lo que se abre la puerta a un uso más incentivo de estas sociedades offshore. Este aspecto es de fundamental importancia como proceso de autoemboscada pues se ha demostrado que son los grupos económicos de mayor poder los que más utilizan paraísos fiscales. De esa manera, el estudio de Báez (2017) muestra que los grupos económicos del quintil más alto de ingresos poseen el mayor número de integrantes en paraísos fiscales. Eso les permite tener una carga tributaria -en relación a sus ingresos- menor a los del quintil de menores ingresos en casi el doble (Tabla 2).

Tabla 2.  Estructura de ingresos e impuestos por quintiles de grupos económicos (2015).

Fuente: Báez (2017).

A pesar de sus amplios ingresos se niegan a pagar impuestos y utilizan a los paraísos fiscales para realizarlo. Finalmente, una regresión demuestra la presencia de la relación entre grupos económicos, paraísos fiscales y un bajo nivel de impuestos. En este sentido, los resultados indican que existe una relación inversa entre el total recaudado y la presencia de paraísos fiscales e integrantes offshore en los grupos económicos ecuatorianos. El efecto marginal indica que -ceteris paribus- si en un grupo económico el número de integrantes domiciliado en un paraíso fiscal aumentan en uno, en promedio el nivel de recaudación total de impuestos disminuye en cerca de USD 1,96 millones. Por otro lado, si los integrantes que se encuentran en los registros de Panama Papers aumentan en uno, el nivel promedio de recaudación total de impuestos disminuye en promedio cerca de USD 1,49 millones.

Por lo tanto, la ley Trole 3 estaría fomentando a los grupos económicos de mayor poder y sus paraísos fiscales, así como a que se usen, incluso en aquellos actores que aspiran a participar en alianzas público-privadas. A este proceso se suman todas las exenciones tributarias o recorte de impuestos (progresivos) que impulsa dicha ley. A pesar de que la evidencia empírica señala la no existencia de una correlación entre “recortes en las tasas impositivas máximas y crecimiento medio anual del PIB real per cápita desde la década de 1970.” (Piketty, Saez, & Stantcheva, 2011). En resumen, disminuir impuestos no implica que el país va a crecer, al contrario, va a situarse en una situación compleja, pues dejaría sin ingresos al Estado, tanto para controlar las actividades empresariales de elusión y evasión, así como para realizar gasto social.

Gráfico 1. Crecimiento y cambio en la tasa impositiva marginal superior

Fuente: (Piketty, Saez, & Stantcheva, 2011, p. 51)

 

Algo similar ocurre con la búsqueda de disminuir progresivamente el Impuesto a la Salida de Divisas, este impuesto impide que la fuga de capitales tenga lugar. Cuando las élites empresariales empiezan a percibir que se están dando reformas laborales pro-trabajadores (aumento del salario mínimo nominal, real y promedio, eliminar tercerización, precarización e informalidad) y se están controlando más sus actividades, pues el libre mercado tiene como regla favorecer los procesos de concentración, elusión y evasión fiscal. Eso hace que retiren sus capitales como una forma de “castigo” a procesos progresivos de bienestar social. De esa manera provocan un ambiente de “falta de inversión”, lo que en ocasiones se transforma en una guerra económica, en el que el empleo y su calidad es lo que menos les interesa. Para evitar eso, un impuesto al retiro del dinero producido en el país, y que debería ser reinvertido en el mismo para fortalecer el aparato productivo, es una de las medidas que frena el proceso de guerra económica, con la aprobación de esta ley, la eliminación de este impuesto es casi inminente.

En el caso petrolero, se menciona que “En los contratos de participación de exploración y/o explotación de hidrocarburos, el porcentaje de la participación del Estado se ajustará en función del precio de referencia y el volumen de producción.” Ese proceso pretende hacer caso omiso de la ley 42 que permitió una reconversión de la renta petrolera hacia el gobierno, lo que implicó con su aplicación que los ingresos petroleros aumentaran en casi el triple, más allá del aumento del precio del barril de petróleo. No solo basta con ajustar el precio, es necesario revisar los tipos de contrato y participación del Estado también. Actualmente el precio del barril de petróleo se encuentra en casi el doble del pronosticado en la formulación del presupuesto general del Estado. Eso permitiría que el ajuste del gasto no sea necesario. No obstante, al automarginarse de la otra fuente de ingresos estatales (impuestos y deudas no cobradas), el ingreso petrolero extraordinario no será suficiente y los préstamos serán ofertados como la única vía posible. 

En conclusión, la sumatoria de los procesos contenidos en la Ley Trole 3 minan los ingresos fiscales por lo que se debe ajustar el gasto. Eso implica que el presupuesto de salud, educación, etc. será reducido. Por otra parte, también el nivel de empleo del sector público va a disminuir. Esto también afecta a los sectores sociales con la contratación de maestros, doctores, etc. Sin embargo, también existe la posibilidad de que los organismos de control como el SRI, Superintendencia de Control de Poder de Mercado, Superintendencia de Economía Popular y Solidaria se queden sin recursos y las posibilidades de controlar a las élites se verán reducidas, por lo que el Estado se está autoemboscando. Es una autoemboscada que tiene como finalidad acceder a los créditos multilaterales como única posibilidad de financiamiento, misma que no se va a revertir en gasto social sino en mantener el pago de intereses de la deuda y la tasa de ganancia de las élites empresariales.

Bibliografía

Báez, J. (2017). Hilando la desigualdad: Grupos Económicos y paraísos fiscales en Ecuador. Revista Economía, 69(110), 13-24. doi:ISSN 1390-6380

Paz y Miño, J. (2015). Historia de los impuestos en Ecuador. Visión sobre el régimen impositivo en la historia económica nacional. Quito: SRI-PUCE.

Paz y Miño, J. (2016). Empresarios u oligarquías modernas. Temas para el debate sobre las capacidades empresariales en la historia económica del Ecuador.

Piketty, T., Saez, E., & Stantcheva, S. (2011). OPTIMAL TAXATION OF TOP LABOR INCOMES: A TALE OF THREE ELASTICITIES. Discussion Paper No. 8675, Centre for Economic Policy Research. From http://www.cepr.org/pubs/dps/DP8675.asp

 

[1] En el Art.27, numeral 11, de los literales del a) al d) de la Ley Trole 3 modifica el Art.41, numeral 2 la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno. Y se indica que se elimina el anticipo como pago definitivo y se dispone la devolución automática.

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